额外性测定与审核难题
按照CDM的规则，要拿到CDM的资金，项目必须证明自己有额外性。额外性是CDM当中的关键概念。《京都议定书》确定CDM作为减排机制，就必须实现“额外的减排努力”。根据《马拉喀什协定》，额外性是指“没有CDM资金的支持，减排项目不可能发生；或者说只有在CDM资金的支持下才可能发生”。如果项目不管如何都可能发生，则无法证明CDM的额外性。额外性的定义非常简单明了，但是要证明额外性却绝非易事。目前EB提供的“额外性论证评价工具方法”是基于一个简单直接的商业逻辑，即投资人会选择项目内部收益率(IRR)最高的项目进行投资。而项目开发商只需要证明申请的CDM项目在基准情境下不是最有利可图、但是CDM资金却让其相对其它投资更具竞争力就可以了。
这套基于IRR的工具是根据市场经济建立起来的规则，要有效应用，必须有两个前提条件。第一，被选择用来比较的基准线必须代表在真实市场当中的真实的基准情景；第二，IRR必须是决定投资行为的主要因素，也就是说必须要有比较完善的市场。而对于处在改革当中且复杂多变的中国电力市场，这个基于IRR的额外性判定工具就显得力不从心，在应用起来和设计当初有所出入也是不足为奇了。但因为机制设计的原因和造成执行偏离预想的效果，却因此只责怪执行机制的各方，却不反思机制本身及改善机制设计，也是一件令人遗憾的事情。
额外性有一个内生的难题，即额外性要比较的其实是一个虚拟的事实，要证明没有CDM项目无法发生，而“无法发生的项目”即是一个虚拟的事实。要测定这个虚拟事实要破费些功夫。EB发布的“额外性论证评价工具方法”是一套标准的程序，用于决定一个项目是否具有额外性。简单说首先要先定义有哪些“替代选项”，比方说没有风电，那我只能建设煤电，或采用其它可再生能源，或更多利用现有电网的电等等。然后采用投资分析，比较在建项目和替代选项的IRR，是否相对替代选项不具投资吸引力，因而需要CDM资金的支持。如果无替代，则可采用“基准线分析”，表示项目有了CDM资金IRR高于基准线因而使得原本无投资吸引力的项目变得可行，从而是“额外的”。
然而，这个工具在应用到中国的项目当中时，出现了一些问题，也造成了EB拒绝的争议。根据我们对截至2009年底在EB注册的143个风电PDD的观察和分析，一个最直接的问题是，几乎没有风电项目跟煤电比较，这对于一个80%的电力都依靠煤电的电力市场来说，似乎说不过去。不跟煤电比可能有几个原因，第一，煤电因为煤炭市场即煤炭价格的分散和复杂，发电技术、电厂类型多样等等因素，煤电的IRR可能非常难以计算和获知；第二，即使煤电IRR可以获得，因为市场由国有企业主导，同时承担了低电价以维护经济发展、社会稳定、电力安全等非经济因素，IRR非常低甚至在煤价高企的时候为负。如果用这个做基准线，有些风电可能是相比更赚钱的，因而很难通过额外性测定。拿一个可能为负的电力市场来比较，显然是不合理的。也就是说，现有的工具，无法体现和应对中国这种复杂的煤电格局及电力市场。
那接下来就只有基准线分析了。这些项目大都引用了国家电力公司在2002年发布的《新建电力工程项目经济评估暂行办法》设定的8%作为行业基准线，从2005年中国有第一个风电CDM项目到现在已经5年过去了，但是这个基准线从未变过，这也是争议的来源之一。首先，这个8%是如何确定的，这个《暂行办法》并没有具体细节。其次，我们假设8%在当时是非常实际的数据，此后的5年，中国的电力市场已经经历了煤炭市场化改革，电力重组等一系列改革，而市场也发生了深刻的变化，再用2002年颁布的一个数据，已经很难具有说服力了。而为什么PDD依然还是用呢？首先有一个学习效应，其它的项目引用并且通过了，那再次用通过的机会也大；其次，在没有其它更好的数据可用时。用一个现成的数据是比较保险的。
以上列举了基于IRR的额外性测定工具在中国应用碰到的问题，这是执行上的误差，而另一个更为重要的则是额外性本质上的问题，我们称之为“抵消悖论”。CDM是一种国际抵消机制，可以帮助发达国家实现低成本减排，同时帮助发展中国家获得资金发展低碳技术，看似一种双赢的办法却有着深刻的矛盾就是逆向激励。发展中国家为了促进本国可再生能源等低碳技术的发展，应该采用特殊电价、可再生能源配额等政策激励办法，但如果采用了这些办法，发展中国家的这种努力又无法论证额外性因而更难拿到CDM的资金支持了。所以，要CDM还是要加强国内政策？这对指定国家是一个两难，也不符合国际政策推动国内政策的目标。
为了减少这种困局，EB引入了所谓“E+, E-“的政策，即减少对国内政策依赖，比方说只要是可再生能源，就可以被认为有额外性，这当然减少了很多测定额外性的麻烦，只从环境额外性加以考量。在项目和资金量较少的时候，也没有太大的异议，但是一旦迅速扩展，涉及到了大量的资金，尤其是可再生能源发展目标，可再生能源配额等国家战略到位后，很容量让人联想发展中国家在利用CDM实现自己本身就要完成的目标，因而是在补贴“基准情景”，而不是“额外努力”。在中国风电CDM项目的争议当中，EB未能应用“E+, E-“政策本身也是一件值得玩味的事情。由此可见，额外性，不是一件容易的事。
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