中国风电CDM项目的额外性之争及其启示4

短期及长期改革建议

CDM的诞生是可以说是一颗伟大的种子，但是实际应用中不能不说却成长为一个“烫手”的山芋。要评价CDM的功过是非还为时尚早，但是我们不妨来反思一下CDM所实现的成就和尚存在的问题。CDM在很多方面都起到了积极的作用，比方说，帮助实现全球减排的资金转移，促进了部分技术转移，帮助发展中国家快速发展清洁能源低碳技术，增强了减少排放的能力建设等等。CDM的问题，主要还是额外性的争议，HFC23、工业气体是一宗，现在蔓延到风电上来了；此外还有系统过于复杂，程序时间过长，EB能力建设不够，地区分布不均衡，等等。总之，需要客观的来看待CDM的作用和问题，对于CDM的贡献是不容抹杀的，同样对CDM存在的问题也不可忽视。

短期来看，最重要的是要重建真实可信的基准线。对于中国风电而言，可能还需要寻找到一条可以跟实际基准线相比较的办法，比方说在中国市场上一般认为应当为煤电。受复杂改革进程的影响，叠加国有企业行为的逻辑，在现有的市场格局中，独立发电企业（IPP）可能是可行的替代情景。虽然IPP只占到中国电力市场的10%左右，但是他们是可以基本按照市场规律来运转的，亏本就会不生产，因而相对更能体现市场。虽然IPP的电价仍要有发改委来通过，数据的可得性也是一个问题，但这是一个可能的方向。同时，为了减少开发商和咨询机构的风险，由政府组织专家公开并定期审核基准线，增强政府定价机制的透明度，对于增强CDM的可信度也非常有帮助。这些努力并不能解决CDM逆向激励和“抵消悖论”的问题，但是可以尽可能的减少额外性的争议及规制风险。

长期来看，还需要面对额外性设计当中的结构性问题，第一是基于市场机制设计的IRR额外性判定方法对于非完全市场化市场不适用；第二如何把国内减排政策纳入到CDM机制的激励当中，也就是解决逆向激励的问题。现在在探讨的行业减排机制，利用某些关键行业的排放强度目标，对于超过基准线的部分提供资金。这相当程度上摆脱了复杂的国内政策，但是如何确定基准线仍然是很大的挑战。活动方案（PoA）机制对整个所有相关活动进行补贴，减少了对于特定政策依赖，也是一个积极的探索。但是，只要以额外性作为标准，就难以脱胎与国内的减排政策，也因而难逃争议。当涉及的减排量和资金量尚小的时候，可能无人关注，但一旦卷入了大量资金， 就会有人提出来。这可能是EB和气候变化的政策制定者们不得不面对的难题。

也许有人会说，现在国际谈判连2012年以后CDM的命运尚且未卜，为什么要这么详细的讨论CDM及其在应用当中的问题？我想说的就是这恰好说明应对气候变化的挑战是何等艰巨。全球气候变化的谈判处在一个胶着状态，2012年后CDM机制仍有很大的不确定性，但是人类应对气候变化的挑战的努力并不会就此停止，没有CDM，可能会有其他XDM，也许有碳税之类的政策工具，不管采用何种工具，我们都需要了解政策工具的优势和局限，以及执行可能面临的挑战，从而从设计上加以改进。在气候变化的大景观格局当中，CDM也许只能算一条小溪，但是正是无数个CDM项目的浪花，汇成了国际减排的努力，成为人类应对气候变化的一种创新精神。我们希望这样的努力和精神在争议当中依然流淌不息。（何钢）